華夏經緯北京

在理論上，政府有廣義和狹義之分，廣義的政府指包括立法機關、司法機關、行政機關在內的國家機構，狹義的政府，即作為國家機構之一的行政管理機構。

美國的政治運作主要在國會的立法權和總統為首的行政權之間，因此，從廣義的政府概念理解，美國政府決策專家咨詢體系依據其服務的權力性質，可以分為立法決策咨詢和行政決策咨詢兩套系統。立法決策咨詢體系隸屬于美國國會，為國會立法決策和監督行政機關服務，如國會預算局、審計總署、國會研究部等咨詢機構。國會的專業工作人員大體上可以分為國會幕僚和議員(參議員和眾議員)私人助理兩種。國會幕僚多指由國會依法設置行使國會法定職權的人員，包括在國會預算局、國會審計署、國會研究部等機構工作的專家、學者，以及分布在各委員會的專業工作人員;而議員私人助理指議員個人私自聘用來協助其行使職權的人員。行政決策咨詢體系則為美國聯邦政府行政管理機構服務，其中最具有代表性的是美國總統顧問，包括負責國家安全方面的國家安全事務助理、負責經濟領域的總統經濟顧問委員會和負責科學技術領域的總統科學顧問。

美國政府決策專家咨詢制度的特點主要有：

首先，體現為兩套咨詢系統并行。這與其政治體制結構的主要特征，即立法、司法、行政三權分立是分不開的。美國的政治結構決定了立法權要監督和制約行政權，伴隨現代國家的成長與發展，行政權在逐步擴張與膨脹，立法權對行政權的監督也隨之跟進。

美國與德國、日本等發達國家雖然都是三權分立的基本政治結構，但是，美國屬于徹底的三權分立國家，立法權和行政權相互獨立，分別選舉國會議員和總統，且議員與行政機關的政府官員不能相互兼任，所以國會議員向選民負責，履行立法決策和監督行政權的職能，而政府行政系統既要向選民負責，履行行政管理職能，還要接受國會立法機關的監督。無論行使哪一種國家權力，在處理日趨復雜的國家與社會問題的時候，都離不開專家專業知識的支持，專家咨詢服務于不同政治權力的需要，這也是為什么美國有兩套決策咨詢系統的原因。德國和日本與美國不同，屬于不徹底的三權分立的議會內閣制國家，行政內閣成員從議會議員中產生，向議會負責，所以德國和日本的決策咨詢系統主要為行政機構服務。

其次，有較為完善的法律保障。例如，二戰后的《1946年就業法案》在法律上授權政府干預經濟發展，實現社會就業與經濟增長目標，法案中同時規定，為總統設立經濟顧問委員會，并在國會設立聯合經濟委員會兩大專家咨詢組織，由此開啟了經濟學家正式參與政府經濟決策的大門，總統與其經濟咨詢專家的關系也有了法律依據。

1957年以后，由于聯邦政府各種咨詢委員會的數量急劇增加，而且缺乏充分的指導性規定與監督，因此，1972年美國國會通過了《聯邦咨詢委員會法》，對隸屬聯邦政府的咨詢委員會運作進行規范管理，采取措施控制咨詢委員會數量的增長，不僅取消沒必要存在的咨詢委員會，而且要對保留的咨詢委員會進行管理，并為公眾提供有關委員會人員組成和活動的信息。

最后，在國家層次負責維護整體國家利益的重大決策咨詢，比較多地采用顧問制，專家多以行政首腦顧問的形式參與決策過程。美國總統最重要的顧問是國家安全事務助理，其次是總統經濟顧問委員會，總統科學顧問和科技顧問委員會的分量相對較輕。

雖然總統顧問負責的領域各不相同，但總統顧問制度具有一些共性特點：一般說來，顧問是來自于各個領域學有所長并精通行政的著名專家，是由總統選擇或由他人推薦人選，作為總統個人聘任的專職的專業服務人員。除國會立法設立的顧問職位，其他顧問人選不需要國會參議院批準。顧問可以定期直接面見總統匯報工作，如經濟顧問委員會主席和科學顧問一般每周一次，這是總統顧問最重要的權力。通常，國家安全顧問能夠得到總統充分的信任，被總統授予的權力非常大，地位甚至高于內閣部長，往往被任命為專家組織和行政部門之間協調組織的總負責人，協調和監督行政部門對總統決定的執行情況，正如布熱津斯基所說，“協調就是主宰”。

從決策程序的角度，國家安全事務助理是在協調、平衡各個行政部門意見之后，直接向總統匯報自己獨立的外交政策建議的人，而且作為總統最為信任的顧問，幾乎每天面見總統交換意見，提醒總統應予以關注的問題。相比之下，像國務卿、國防部長等行政官員與總統會面的頻率要低得多。總統顧問都有自己的工作支持小組和委員會，并以此加強與社會各界的聯系，總統顧問也成為總統與社會各行業之間溝通的橋梁。就個人關系而言，顧問與總統在長期合作的基礎上形成一種近乎“半師半友”的關系。于是，美國總統顧問制度的精髓就在于，專家和最高決策者之間保持持續、穩定、密切的工作信任關系。